比如约翰﹒劳斯就认为，法官缺乏政治上的责任恰恰是人们被要求去信任他们能够正直地处理国家事务的最大特点。

在PX前期，有关项目的情况对公众处于保密状态，公众只从具体的生活经验里获得一些关于该项目的零星的信息与判断。 2005年7月，国家环保总局通过PX项目环评。

政协1号提案只是一个导火索，与公众参与直接相关的主要是6月初的散步事件、与散步事件相关的短信、网络等新媒体时代 的民意动员机制、规划环评的个案启动与公众参与、12月的公众座谈会。其实，既然PX项目本身就是一个可能对公众的生命健康产生巨大威胁的项目，那么它从立项、审批一直到开工建设都应该是一个公共事件。笔者的关注是，在从2007年3月政协1号提案到2007年12月公众座谈会之后的迁址决定，不到一年的时间里围绕PX项目这一公共议题，厦门市政府与厦门人民作为公共行政过程的基本主体是如何提出、转化、参与、协商和解决这一公共行政过程的合法性危机的。笔者通过对于厦门PX事件的过程分析，概括出了中国公众参与的PX模式。PX模式里的公众座谈会在技术环节上克服了公众对代表遴选环节的可能质疑，具体做法是随机摇号+现场直播。

法律阶段能够与社会阶段相连接，亦即政府能够积极回应并主动将PX项目的议题导引入法律过程，这是PX模式得以完整和成熟的重要契机。 2007年12月18日，《大公报》报道PX项目将迁址漳州的古雷半岛，政府方面未作明确否认。行政诉讼不仅涉及当事人利益，而且涉及国家和社会公益，如果一味强调协调或调解，就有可能牺牲国家和社会公益，牺牲法治。

[21]参见现行行诉法第50条。[22]最后，立法机关采用了后一种意见：行政诉讼一律不适用调解。[12]参见《修正案》第16条。例如，法院不能对拒绝履行判决、裁定的行政机关，查封其办公楼、扣押其执行公务的车辆和设备加以拍卖等。

据此，笔者曾经提出可行性较大的提级管辖方案，即改变目前第一审行政案件一般由基层人民法院管辖为由中级人民法院管辖：基层人民法院不设行政审判庭，不审理行政案件。其三，两套法院系统，司法成本较大。

（三）人民法院认为规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。其次，行政相对人认为规章以外的规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以请求法院对之一并进行审查，这是否意味着起诉人认为规章不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，就不能请求法院对之一并进行审查？法院如果不对起诉人认为违法的规章进行审查，如何决定相应规章是否参照？法院如果只能对规章以外的规范性文件进行审查而不能对规章进行审查，行诉法规定的参照规章与依据法规又有何区别呢？ 再次，人民法院审理行政案件，认为规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出裁决，这是否意味着，法院对规章的合法性没有任何判断权：即使法院认为两个不一致的规章的其中一个明显违法，也必须中止诉讼，等待国务院作出裁决后才能恢复对案件的审理和判决？这样，行政诉讼的效率如何保障？ 此外，人民法院在审理行政案件中，发现规范性文件不合法的，不作为认定具体行政行为合法的依据，并应当转送有权机关依法处理，这是否意味着人民法院在审理行政案件中，发现法规、规章不合法的，就可以作为认定具体行政行为合法的依据，不需要转送有权机关依法处理？如果不是，那人民法院在审理行政案件中，发现法规、规章不合法的，怎么办？ 为了解决上述矛盾和问题，笔者建议这次《行政诉讼法》的修改，对法规、规章和其他规范性文件在行政诉讼中的地位做出如下规定，重构行政诉讼法律适用机制： 第一，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼时，如认为具体行政行为所依据的法规、规章和其他规范性文件违法，可以请求人民法院对法规、规章和其他规范性文件的合法性进行审查。从而，这些种类行政争议的解决往往进入不了正式的法治渠道，导致许多社会矛盾长期得不到解决，甚至最终导致矛盾激化，引发群体性事件或其他社会不稳定事件，不利于平安中国、法治中国的建设。这里我们且不讨论最高人民法院这一授权是否合法、合理，假定这一授权是合法、合理的，那行诉法中关于规章之间不一致由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决的规定就没有必要，且二者矛盾、冲突。

二是当事人自愿，调解或协调不能强制。[3] 但是，《修正案》在这方面做出的努力相较于十八届三中全会决定提出的要求却还很不够，相差甚远，其对现行行诉法规定受案范围的扩大甚为有限，许多本可以纳入行政诉讼受案范围的行政争议尚未纳入进去，许多因行政机关、社会公权力组织侵权行为引发的官民矛盾仍实际被排除在行政诉讼门外，不能进入法治方式解决的渠道，行政相对人仍只能依赖信访或其他非法治途径解决。当然，行政诉讼不同于民事诉讼。现在我们全国各级法院每年受理行政案件仅约12万件（而受理民事案件却达约600万件），法院行政庭简直太闲了，再扩大行政诉讼受案范围一倍或两倍对于法院行政庭也不成为问题，但对于渴望司法救济的行政相对人却绝对是一个福音。

这种以协调和解取代调解的方式使不少行政案件的处理取得了案结事了的较好效果。  注释: [1]参见 《修正案》第12条。

[20] 这三项修改形式上加大了法院对规章以外的其他规范性文件的司法监督，但并没有从实质上解决现行行诉法和司法解释关于法规、规章和其他规范性文件地位规定的矛盾问题。[17]此项为最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第62条第2款所规定。

而且体制运作的环境、条件问题可能是更根本的原因。[26]参见《修正案》第91条第3项和第5项。对于法律授权行政裁量范围的事项，行政机关当然可以与行政相对人协商处理，法院当然可以居中协调，使相应行政争议最终达成双方都满意的结果。[29]参见江必新 梁凤云著：行政诉讼法理论与实务》，北京大学出版社2009年版，第1316-1346页。[17] 现行行诉法和司法解释赋予各种规范性文件以上述三六九等法律地位的规定 在实践中存在种种矛盾和问题，迫切需要修改和重构： 其一，行诉法规定人民法院不受理行政相对人对所有规范性文件提起的诉讼，人民法院不得对作为具体行政行为依据的法规、规章和其他规范性文件进行审查。至少应在这次修改行诉法中，恢复五四宪法中关于人民法院独立行使审判权的表述：人民法院独立进行审判，只服从法律。

初、中级行政法院的法官由省、自治区、直辖市的人大常委会任命。  三、关于规范性文件审查与适用 在国外，对法律以下的规范性文件一般没有明确和严格的等级区分，而在我国，对法律以下的规范性文件是有明确和严格的三六九等的区分的？国务院常务会议或全体会议通过的规范性文件叫行政法规，省和较大的市的人大和人大常委会通过的规范性文件叫地方性法规，国务院部门和省、较大的市的人民政府制定的规范性文件叫规章，较大的市以下的政府或政府部门制定的规范性文件叫具有普遍约束力的决定、命令或规章以外的规范性文件（俗称红头文件）。

明天忙着劝说行政相对人撤诉，说不撤诉会如何如何对你相对人不利，你相对人今后不是仍然要受他行政机关管理吗？法院这样协调，就把协调搞变味了，搞异化了。现行行诉法采取正面列举和负面排除相结合的方式确定行政诉讼受案范围，这种方式决定了大量的行政争议进入不了行政诉讼渠道，被挡在行政诉讼门外。

（二）人民法院对申请非诉执行的具体行政行为的合法性进行审查的条款。在一般情况下，行政法规的效力高于地方性法规和规章，地方性法规的效力高于地方政府规章，法规、规章的效力高于规章以外的规范性文件。

这样，如果法院认为错了，怎么办？ 其四，行诉法司法解释规定人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件，这是否意味着最高人民法院自己授予各级人民法院对规章及其他规范性文件的司法审查权，因为行诉法没有规定对其他规范性文件的适用和审查，对规章也只规定了参照，也没有规定对其合法有效的审查。笔者主张中度审，即不限于形式审，但又不进行全面和深度的实质审，而是只审查申请执行的具体行政行为是否存在重大明显违法的情形（如是否明显缺乏事实根据、是否明显缺乏法律依据、是否明显违法侵害被执行人合法权益等）。殴内斯特?盖尔霍恩，罗纳德?M?利文著，黄列译：《行政法和行政程序概要》，中国社会科学出版社1996年版，第235-23页。但是，行诉法对行政诉讼一刀切地设置调解禁区的作法在实践中是有很大弊端的。

例如，有这样一个案例：某商品包装箱有中英两种文字，其英文字体稍大于中文字体。近几年，有的地方就有这个偏向，将协调率作为考核行政法官的一项指标，导致行政法官忽视行政诉讼的根本目的：保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，而是以协调为办案中心。

[28]参见最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第86-95条。认为规章或其他规范性文件不合法的，不作为认定具体行政行为合法的依据，直接依据合法的依据作出判决或裁定，并在判决、裁定作出后将违法的规章或其他规范性文件转送有权机关依法处理。

行诉法正面列举的可诉具体行政行为仅7种，但具体行政行为何止7种，70种也不可能穷尽。笔者认为，行诉法对对非诉执行的规定仅有一个条文是远远不够的。

其四，救济途径更为多样化，如赔偿、补偿、责令行政主体履行职责、为相对人作出一定行为或禁止其作出一定行为，等等。而行诉法又要求人民法院审理行政案件时参照规章，参照就意味着可适用也可不适用，合法的即适用，不合法的则不适用。对于行诉法的第一次大修，各方面（包括官方和民间）都非常重视，在全国人大常委会审议《修正案》之前，各方面提出了多个版本的修改建议方案，如最高人民法院的官方方案，北京大学宪法与行政法研究中心的民间方案以及中国政法大学、中国人民大学的民间方案，等等。法官今天忙着劝说行政机关给行政相对人让步，说不让步会如何如何影响社会稳定。

[18]参见《修正案》第14条。[24]参见《修正案》第62条。

[11]参见现行行诉法第 3条第2款。尽管这次全国人大常委会审议的《修正案》规定的对行政机关的强制执行措施较之现行行诉法规定的措施已经大为增加了力度，特别是将行政机关拒绝履行的情况予以公告这一措施，其威力可能比其他措施都要大（因为对责任人员予以拘留的措施虽然似乎更有威慑力，但拘留是不可能常用的，即使有法院偶然会用一次两次，但用起来也会慎之又慎）。

笔者认为，行诉法就非诉执行至少应增加下述三项条款：（一）关于法院受理非诉执行条件的条款。  摘要:  现行《行政诉讼法》制定于上世纪八十年代末，其不少内容已不适应目前发展和改革的需要，迫切需要修改和完善。